El Registro de Solares es una institución urbanística regulada tradicionalmente en nuestro Ordenamiento Jurídico con la vocación de fomentar la edificación en suelo urbano eliminando la imagen prolongada de abandono que en “ciudad” proyectan las  edificaciones ruinosas y solares. Pata tal fin, da publicidad del régimen urbanístico de los inmuebles inscritos y facilita la intervención de terceros que puedan sustituir al propietario que incumple sus deberes de edificar o rehabilitar.

Corresponde a los Ayuntamientos la competencia para crear y gestionar estos registros administrativos, así como, fiscalizar el cumplimiento de los deberes urbanísticos por los particulares incluyendo en el Registro las fincas de su término municipal incursas en edificación o rehabilitación forzosa.

Respecto al régimen legal, el legislador estatal ha regulado el Registro de Solares desde la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 (desarrollada por el Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, aprobado por RD 635/1964, de 5 de marzo), seguido por el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril (en lo sucesivo, LS76) y por el Texto Refundido de la Ley Sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (en adelante, TRLS92). Desde la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, el régimen jurídico del Registro de Solares viene establecido por los legisladores autonómicos.

En Andalucía, tras la Ley puente 1/1997, de 18 de junio, la regulación vigente del Registro Municipal de Solares se contiene en los artículos 150 y siguientes de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en lo sucesivo, LOUA), modificada mediante Ley 2/2012, de 30 de enero.

Obviamente, para algunas cuestiones deberá ser aplicada normativa estatal. Así, el método de valoración de inmuebles se sujeta al RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y su normativa de desarrollo, y el acceso al Registro de la Propiedad de la resolución de inclusión en el de Solares y las consecuencias que se deriven de dicha afección se regula en el  Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística (más conocido como Decreto de los Registradores).

Finalmente, en cuanto a la regulación municipal, algunos Ayuntamientos han desarrollado la LOUA mediante la correspondiente Ordenanza. Es el caso, por ejemplo, de Sevilla que aprobó la Ordenanza Reguladora del Registro Municipal de Solares y Edificaciones Ruinosas, así como, del concurso para la sustitución del propietario incumplidor de los deberes de edificación, conservación y rehabilitación, que entró en vigor el 23 de enero de 2007.

*******************

Los artículos 150 y 157.5 LOUA prevén la inclusión de un inmueble en el Registro Municipal de Solares y Edificaciones Ruinosas, previa audiencia del interesado, (1) cuando el propietario no ha edificado su parcela o solar, incluidos los que cuenten con edificación deficiente o inadecuada en el plazo fijado al efecto (Plan General de Ordenación Urbana) y (2) cuando se declara la ruina urbanística de una edificación.

La inclusión en el Registro dará lugar al inicio del cómputo del plazo de un año para el comienzo de las obras, o en su caso la acreditación de las causas de la imposibilidad de la obtención de la licencia necesaria. Vencido este último plazo sin cumplirse la obligación, el Ayuntamiento resolverá declarando el incumplimiento de los deberes urbanísticos y la sujeción de los inmuebles al régimen de venta forzosa para su ejecución por sustitución mediante concurso público. También puede optar por acordar la expropiación aunque en la práctica no es habitual.

Pues bien, lo anterior determina que los Ayuntamientos en el seno de un mismo expediente de Registro Municipal de Solares y Edificaciones Ruinosas (en adelante, RMS), tramiten hasta 4 procedimientos administrativos individualizados pero  conexos, porque cada uno es antecedente necesario del siguiente:

– Procedimiento para incluir un inmueble en el RMS.

– Procedimiento para declarar el incumplimiento del deber de edificar/rehabilitar una finca que ya está inscrita en el RMS y acordar la venta forzosa para su ejecución por sustitución mediante concurso público.

– Procedimiento para la tasación del inmueble.

– Procedimiento para convocar y resolver el correspondiente concurso público.

*******************

La institución del RMS se estudia habitualmente desde la óptica del propietario negligente e incumplidor de sus deberes urbanísticos, pero en este caso vamos a realizar una aproximación desde la observancia de la legalidad que se ha de exigir también a las Administraciones Locales en el ejercicio de sus prerrogativas, en una materia tan delicada y sensible para el particular al que se le priva coactivamente de su dominio.

Son muchas las veces que los Servicios Municipales han culminado la venta forzosa de un inmueble en base a procedimientos nulos incursos en caducidad.

Ante el silencio que guarda la LOUA, cada uno de los cuatro procedimientos administrativos referidos anteriormente tiene un plazo de duración de 3 meses de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC), que como es consabido, se computa desde la fecha del acuerdo de incoación del procedimiento (dies a quo) hasta la fecha de notificación de la resolución expresa (dies  ad quem).

Tratándose de procedimientos de intervención iniciados de oficio y susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen en el administrado, el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y notificado resolución expresa determina la caducidad del  procedimiento.

Alguna Corporación Local ha cuestionado que no rige el artículo 42 LRJPAC en cuanto al plazo de duración del procedimiento de 3 meses, sino que hay que atender al plazo de 6 meses previsto en el artículo 15 del Decreto 635/1964, de 5 de marzo, Reglamento de Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares, que consideran aplicable por tratarse de derecho supletorio de la LOUA, pero este argumento ha sido rechazado recientemente por los Tribunales de Justicia (Sentencia de 29 de enero de 2013 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Sevilla). Desde el punto de vista de la materia urbanística que regula, es cierto que dicha norma preconstitucional, fue declarada parcialmente vigente por RD 304/1993, de 26 de febrero, que aprueba su tabla de vigencias en ejecución de la DF única  del TRLS92, pero resulta ser más cierto que tras la posterior Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, la regulación de esta materia es competencia autonómica. En Andalucía, la LOUA no ha hecho suyo dicho decreto preconstitucional como derecho supletorio.

Ítem más, respecto a la normativa procedimental, la Constitución Española nos lleva de una manera directa a la aplicación de la Ley 30/1992, por establecer una reserva de ley para regular “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos” y, por su carácter de ley básica (artículo 105 y 149.1.18º CE).

En suma, a los procedimientos administrativos que nos ocupan resulta de aplicación el plazo de duración de 3 meses previsto en el artículo 42 LRJPAC, por lo que si cualquiera de los procedimientos que integran el expediente de solares  supera dicho plazo, la resolución dictada extemporáneamente será nula, pues el procedimiento ya ha caducado (modo de extinción de procedimiento administrativo), significando que la resolución se ha dictado sin que exista procedimiento previo, pues el existente había finalizado de otra manera. Luego la resolución dictada después de que el procedimiento haya caducado lo ha sido prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido siendo nula de pleno derecho.

*******************

Recientemente, hay Administraciones Públicas que para enervar el plazo de tres meses de duración de los procedimientos administrativos de solares, adoptan el acuerdo de ampliarlo en base a lo dispuesto en el artículo 42.6 LRJPAC, si bien, dichos acuerdos debieran ser supervisados judicialmente porque dicha posibilidad sólo se admite restrictivamente en casos excepcionales, estando sometido a requisitos y fines muy precisos recogidos en Jurisprudencia consolidada. Como sabemos, en nuestro Ordenamiento, la inalterabilidad de los plazos rige como regla general, es decir, los plazos establecidos en las leyes se establecen para cumplirlos y obligan por igual a los interesados y a la Administración Pública.

*******************

En cuanto a la temporalidad, la caducidad de los expedientes administrativos tramitados en el Registro Municipal de Solares también se puede analizar globalmente respecto a la duración total de dicho expediente.

En la página web de la Gerencia de Urbanismo de Sevilla se permite el acceso directo a la publicidad de los expedientes que se tramitan en el Servicio de Gestión Urbanística, llamando la atención la “antigüedad” de los números de referencia de muchos expedientes, algunos de los cuales se remontan hasta 25 años (C/ Relator 90, Plaza San Martín de Porres 2, …).

Los expedientes históricos se iniciaron habitualmente por la previa declaración de ruina de una edificación que determinó su inclusión en el entonces denominado Registro de Solares y Terrenos sin Urbanizar al amparo de las extintas LS76 o TRLS 1992, pero que también marcaban unos plazos muy precisos y determinados para sujetar la parcela al régimen de venta forzosa hasta su adjudicación.

Los Tribunales de Justicia están mostrando sensibilidad con el administrado al que pretenden privar de su propiedad valorando la caducidad y la inactividad de los Servicios Municipales, pues, no se puede abrir un expediente hace, por ejemplo, 20 años, mantenerlo en situación de letargo y de forma sorpresiva retomarlo y realizar actuaciones en el año 2014 en ejecución de aquellos dictados hace tantos años. Ello contraviene el deber de la Administración de dar cumplimiento inmediato a sus propios actos.

Del mismo modo, los Juzgados están realizando una depuración de la regulación  legal invocada y aplicada en cada caso por los Ayuntamientos – principio de legalidad- (no se puede actualmente aplicar leyes del suelo ya derogadas).

Lo expuesto conecta directamente con los principios de seguridad jurídica, de buena fe, de celeridad y eficacia, de protección de la confianza legítima (doctrina de la Verwirkung, sobre retraso desleal en el ejercicio del derecho), que deben regir, en todo caso, la actuación de una Administración Pública y adquieren relevancia en este tipo de expedientes históricos. En nuestro Ordenamiento jurídico, la Administración Pública no tiene un derecho perpetuo a ejecutar un acto administrativo.

Especialmente interesantes son aquellos supuestos en los que un particular ha comprado un solar libre de cargas según publicidad que dimana del Registro de la Propiedad y, seguidamente,  los Servicios Municipales tramitan contra el mismo un expediente de venta forzosa por subrogación real en el incumplimiento del deber de rehabilitar del anterior propietario conforme artículo 157 LOUA. En estos casos, hay que verificar si, efectivamente, existe un deber de rehabilitar y si en el supuesto concreto opera el deber de subrogación real en los deberes urbanísticos (artículo 19 del RD legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, en conexión con la publicación en el Registro de la Propiedad de la afección urbanística (RD 1093/1997), porque muchas veces, tras la declaración de ruina, los Ayuntamientos han ordenado la demolición de la edificación, en cuyo caso, la finca adquiere la condición de solar y finaliza el instituto de ruina urbanística, es decir, cesa el deber de rehabilitar comenzando el deber de edificar (artículo 150 LOUA). En otros términos, frente a un propietario de solar que no edifica en el plazo establecido  en los instrumentos de planeamiento, procede la imputación directa de su incumplimiento (y no por subrogación) activando el régimen de solares conforme artículo 150 LOUA.

Ciertamente, la nulidad de un expediente no impide a los Servicios Municipales iniciar uno nuevo conforme a la LOUA mientras concurra causa de incumplimiento de los deberes urbanísticos por el propietario, pero también es cierto que se ha de exigir un escrupuloso respeto de las Administraciones Públicas al cumplimiento de legalidad en el ejercicio de una prerrogativa tal como privar a una particular de un inmueble de su propiedad.

 Sevilla, a 15 de Julio de 2014

Mª Dolores Poblador Torres

Colegiada del ICAS nº 11.213

Letrada de BUFETE GÉNOVA