Con carácter general la Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado (Art. 88 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Sobre la base de estos términos generales, el convenio urbanístico con particulares es, a grandes rasgos, un acuerdo o negocio jurídico, bilateral o plurilateral, que afecta a una o varias Administraciones con competencias urbanísticas, cuyo objeto recae en el ámbito o materia urbanística.

Pero lo cierto es que no existe una definición legal de los convenios urbanísticos, y a falta de ella los tribunales han venido aportando nutridos pronunciamientos en los que, generalmente, no han tratado de asignar una determinada categoría jurídica a la figura de los convenios urbanísticos, pero a la hora de resolver las controversias que se han generado como consecuencia de los mismos han venido afirmando su naturaleza contractual (STS de 23 de junio de 2011), existiendo una sólida doctrina jurisprudencial que los considera como instrumentos de acción concertada entre la Administración y los particulares que aseguran a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general (SSTS de 15 marzo 1997, 3 de abril de 2001 y de 21 febrero 2006).

La ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA), como el resto de las distintas legislaciones autonómicas, recoge con respecto a los convenios urbanísticos algunos de los contenidos propios de tales instrumentos, determinando ciertos contenidos típicos que sirven para la clasificación por razón del objeto de los mismos. De este modo, puede diferenciarse con carácter general entre convenios urbanísticos de planeamiento y convenios urbanísticos de gestión, siendo los primeros aquellos que tienen por objeto la aprobación o modificación del planeamiento urbanístico vigente al momento de formalización del convenio, y los segundos, dirigidos a la ejecución del planeamiento vigente (Vid. Art. 30 y 95 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía).

Por lo que respecta a los convenios urbanísticos de planeamiento ya hemos adelantado que tienen por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor, siendo pues su finalidad, precisamente, la de lograr una modificación futura de la ordenación urbanística existente, fundamentándose en la indudable potestad que ostentan las entidades locales para iniciar discrecionalmente la modificación, o, en su caso, revisión del planeamiento con vistas a adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés general. La conjunción entre la potestad de planeamiento que ostentan las corporaciones locales y la posibilidad de éstas de firmar convenios de planeamiento con los particulares, ha dado en la práctica que la mayoría de los Ayuntamientos hayan exigido a los particulares el pago de importantes sumas de dinero, en muchas ocasiones desproporcionadas y exorbitadas y que además no correspondían a concepto alguno, a lo que éstos no han podido negarse si efectivamente querían obtener la reclasificación urbanística de sus suelos. Ahora bien, es complicado que las administraciones públicas puedan servir con objetividad a los intereses generales si una vez recibidas estas aportaciones económicas son empleadas y gastadas, en gran medida, para cuestiones que nada tienen que ver con el urbanismo, sin aguardar el devenir de la tramitación y aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento, siendo entonces realmente compleja su devolución si el plan urbanístico que debía recoger las cláusulas del convenio llega a frustrarse. Esto es lo que ha ocurrido, no pocas veces, en los procesos de revisión de los planes generales y a lo que ha intentado ponerse freno en la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la reforma del artículo 30 de la LOUA operada por la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, y por la Ley 2/2012, 30 enero.

La firma de un convenio urbanístico nunca supone una limitación a la voluntad de planeamiento, o dicho de otro modo, no resulta admisible la disposición de la misma por vía contractual dado que las exigencias del interés público que justifican tales potestades implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados. En suma, el administrado no puede pretender que los tribunales declaren la obligación de la Administración de cumplir con lo estipulado en el convenio, como si se tratase de una norma jurídica, sino, en su caso, y a través de los cauces adecuados, instar la resolución del contrato por incumplimiento de la Administración (STS de 8 de noviembre de 2012).

Los tribunales han venido declarando la resolución de los convenios urbanísticos de planeamiento en los casos en que, transcurrido el plazo dentro del cual la Administración local asumió el compromiso de llevar a cabo la modificación o revisión que contemplase la reclasificación urbanística de los suelos objeto del convenio, dicha reclasificación no se ha verificado en el término pactado. Normalmente dicha resolución comporta la devolución de las cantidades satisfechas por los particulares por la concertación, formalización y consumación de los convenios resueltos, y ello porque al no haberse procedido a la reclasificación de los suelos tampoco se ha producido una patrimonialización en la esfera jurídica de los particulares de los derechos urbanísticos que hubiese supuesto la reclasificación, derechos urbanísticos que no han dejado de ser meras expectativas o previsiones de futuro que no tienen carácter indemnizatorio en el instituto de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas. A esto último se ha de unir la circunstancia de que el ius variandi que despliegan las corporaciones locales cuando ejercen la potestad de planeamiento, no puede quedar cercenado por los acuerdos contractuales a los que haya llegado con los administrados, dado que la potestad de planeamiento tiene su justificación última en el interés general. Por consiguiente, la resoluciones judiciales que han estimado la resolución de los convenios por incumplimiento de la Administración al haber transcurrido los plazos previstos en ellos para que se materialice la reclasificaciones urbanísticas convenidas sin que efectivamente haya sido así, únicamente suelen contemplar la restitución a los particulares de las cantidades efectivamente satisfechas por la suscripción de los mismos a fin de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, sin que en la mayoría de ellas se contemple la indemnización por lucro cesante.

Sin embargo, la resolución por incumplimiento de la Administración de los convenios urbanísticos suscritos con los particulares con ocasión del inicio de procedimientos revisión de los planes generales vigentes, adquiere especial relieve en los supuestos en los que en dichos convenios no se establece un plazo dentro del cual aquélla deba acometer la reclasificación urbanística a la que se ha comprometido, independientemente del mayor o menor tiempo transcurrido. En estos casos se venían produciendo pronunciamientos jurisprudenciales en el sentido de no considerar incumplidos tales convenios entre tanto no se produjese una aprobación definitiva del planeamiento general en la que se verificase, indubitadamente, que la reclasificación urbanística de los terrenos en cuestión había tenido lugar o no. Esto último ha provocado situaciones verdaderamente injustas como las que se han producido en nuestra Comunidad Autónoma, en la que tras la aprobación del Plan de Ordenación de Territorio de Andalucía se han truncado numerosos procedimientos de revisión del planes generales de ordenación urbanística debido a las limitaciones de crecimiento urbanístico impuestas a los municipios, los cuales han paralizado o abandonado los referidos procesos iniciados para la innovación de su respectivos planeamientos generales, por haber quedado éstos desfasados y desprovistos de soporte jurídico con motivo de la entrada en vigor de las limitaciones de crecimiento impuestas por el planeamiento regional que, jerárquicamente, ocupa un escalón superior a los planes de ordenación urbanística municipal. Y todo a pesar de los numerosos convenios urbanísticos de planeamiento suscritos al socaire de la puesta en marcha de los procedimientos de revisión de los PGOUs, con lo que los propietarios que habían firmado convenios de planeamiento con las corporaciones locales para obtener la reclasificación urbanística de sus suelos, se han visto en la incómoda situación de comprobar el efectivo decaimiento del proceso de revisión de la normativa urbanística municipal, en algunos casos sin llegar siquiera a aprobarse un documento de Avance, añadiendo a esto la dificultad de instar la resolución de los aludidos convenios, siquiera por imposibilidad sobrevenida, porque en los mismos no se establece un plazo de cumplimiento al que deba sujetarse la Administración local.

No obstante, esta línea jurisprudencial parece estar abandonándose de lo que resulta claro ejemplo la reciente sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 21 de noviembre de 2013, que condena un Ayuntamiento de la provincia de Sevilla y a la sociedad municipal que depende de aquél, a resarcir a una empresa promotora mediante la devolución de la suma de 2.200.000 € que ésta tuvo que pagar como consecuencia de las exigencias económicas municipales para llevar a cabo la firma de un convenio urbanístico que contemplase la reclasificación urbanística de unos terrenos para su inclusión en el proceso urbanizador. La sentencia del TSJ pone de manifiesto la evidencia del incumplimiento por parte del Ayuntamiento en cuestión del convenio urbanístico que suscribió con la empresa promotora, habida cuenta que los terrenos en cuestión nunca consiguieron la condición de suelo urbanizable sectorizado con las especificaciones convenidas, toda vez que el procedimiento de revisión del planeamiento general se encentraba paralizado desde hace varios años y no se argumentó en momento alguno por la Administración local qué motivos ajenos a la misma pudieron influir obstaculizando la aprobación del PGOU. Según el TSJ el convenio urbanístico no es una mera declaración de intenciones sino un verdadero contrato que impone obligaciones bilaterales cuyo cumplimiento, de conformidad con lo establecido en el artículo 1.256 del Código Civil, no puede dejarse al arbitrio de una de las partes –en esta caso el Ayuntamiento-. También es digno de reseñar que esta sentencia extiende la obligación de restituir a la promotora las cantidades que ésta tuvo que pagar por la firma de un convenio de patrocinio con la empresa municipal dependiente del mismo Ayuntamiento, ya que dicho pago –dice el TSJ- no puede responder a otra causa que a la misma aprobación del convenio urbanístico, de modo que el necesario resarcimiento ha de incluir la devolución de su importe. Se considera en la sentencia que de la sucesión cronológica de acontecimientos se desprende que bajo la apariencia de un convenio de patrocinio, se ha pretendido ocultar las reales exigencias económicas del Ayuntamiento en “contraprestación” por la concertación firma y consumación del Convenio Urbanístico, sin que pueda dejar de llamar la atención que una empresa radicada en otro termino municipal y cuyo objeto social consiste en la construcción y edificación de viviendas, pueda estar interesada en patrocinar eventos de carácter lúdico y recreativo celebrados en el municipio donde suscribió el convenio urbanístico con el Ayuntamiento.

Sevilla, a 21 de Enero de 2014

Fernando Sánchez Ferrero

Colegiado del ICAS nº 8.411

Letrado colaborador de BUFETE GÉNOVA