En principio, se nos declara por la Exposición de Motivos de la Ley número 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) que se exigirá, a los Planes Generales de Ordenación Urbanística, que mantengan, «en lo sustancial», las tipologías edificatorias, las edificabilidades y las densidades preexistentes en la «ciudad consolidada», salvo en “zonas” que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano.

Debemos rememorar que este cuerpo normativo (LOUA, en su Exposición de Motivos) equipara los conceptos de «ciudad existente» y de «ciudad consolidada». Y, dentro del concepto de «ciudad existente», instaura una distinción entre dos ámbitos (“zonas”) de la misma, a saber, el de la «zona histórica» y el de la «zona de los ensanches del siglo XX»; con consecuencias, asimismo, diferenciables, pues, para la ciudad histórica, el planificador habrá de dar primacía a criterios de conservación, rehabilitación y recuperación de la misma como espacio social, económico y “como espacio vivido”. Y, por su parte, para los ensanches, las actuaciones se concentrarán en la reurbanización y el reequipamiento (si bien, seguirán teniendo la obligación genérica de conservación). Por lo que para el primer supuesto (“la zona histórica”) se centra, fundamentalmente, en que vuelva a ser lo que fue antaño, y en el segundo (“la zona de ensanche”), para dotarlo de lo que nunca tuvo (buena urbanización y dotaciones).

Hagamos un pequeño inciso, pues, con ocasión de la redacción que se le dota a esa Exposición de Motivos, ya brotaron críticas, llegando a afirmarse, por parte de la doctrina, que se podría tratar de una Ley de las “apuestas” (que jocosamente se expone como “ley ludópata” por un muy buen amigo y gran especialista en materia urbanística). En tal sentir podemos recopilar algunas de esas frases que ilustran el apodo con el que irónicamente se la bautiza: «... la Ley apuesta por el Plan General de Ordenación Urbanística de cada municipio ... Una Ley que apuesta por la calidad de vida de los ciudadanos y de las ciudades. Una Ley que apuesta por el desarrollo sostenible... Una Ley que apuesta por la mejora de la ciudad existente... Una Ley que apuesta por la intervención pública en el mercado del suelo... Una Ley que apuesta por los principios de participación pública, transparencia, publicidad y concurrencia...».

Retomando los precedentes antecedentes, y ya entrando en los preceptos normativos, se impone por la LOUA que los Planes Generales de Ordenación Urbanística (PGOU) tienen preceptivamente que:

1º.- Asegurar «La correcta funcionalidad y puesta en valor de la ciudad ya existente atendiendo a su conservación, cualificación, reequipamiento y, en su caso, remodelación» (artículo 9.1.b) de la LOUA).

2º.- Afianzar «La integración de los nuevos desarrollos urbanísticos con la ciudad ya consolidada, evitando su innecesaria dispersión y mejorando y completando su ordenación estructural» (artículo 9.1.d) de la LOUA).

3º.- «Mantener, en lo sustancial, la tipologías edificatorias, las edificabilidades y las densidades preexistentes en la ciudad consolidada, salvo en zonas que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano» (artículo 9.B) de la LOUA).

Y no sólo han de interpretarse esos cotos como unos objetivos que han de cumplirse por estos planeamientos generales, sino que, además, tendrán (los planificadores) el deber de plasmarlos, justificarlos, desarrollarlos y motivarlos en las soluciones propuestas por el instrumento de planeamiento (PGOU), dado que, en todo caso, tendrán que adecuarse a esas imperativas premisas, antes citadas, de ineludible acatamiento (artículo 19.1.a), regla 2ª de la LOUA).

A primera vista, podría pensarse que la LOUA mezcla los objetivos del Planeamiento con sus específicas determinaciones, pudiendo encerrar propositivas declaraciones programáticas y hasta de naturaleza política (algunos en nuestra doctrina, así lo proclaman). Sin embargo, estimamos, con debido respeto, que no es una confusión, sino una imposición, y que, como tal, ha de obedecerse, respetarse, observarse y, bajo esta impronta, habrá de planificarse.

Esto, como acertadamente se posiciona otra parte de la doctrina, podría parecer un poco exagerado, aunque de obligada observancia, y da muestras de un intervencionismo exacervado que podría resultar injustificado, al tratar de salvaguardar todo tipo de arquitectura, y no sólo la del Centro Histórico, sino, de la misma manera, de la zona del ensanche de nuestras ciudades (que, recordemos, eran las porciones de terreno -“zonas”- que se distinguían en la «ciudad consolidada» o «existente»).

También, se dice de la LOUA, que es una norma cargada, en demasía, de «conceptos jurídicos indeterminados», lo que igualmente se deduce del supuesto que analizamos, puesto que puede localizarse en el matiz que establece, para mantener la ciudad consolidada, con la expresión «en lo sustancial».

Entonces, “a sensu contrario” ¿qué es lo no sustancial?. La solución a esta interrogante tendremos que obtenerla como algo independiente en cada supuesto fáctico que se nos presente, y, entendemos, que habrá de estar debidamente justificada por el planificador, y que la posibilidad de alterar la ciudad consolidada sólo podrá ser interpretado de una forma muy restringida, y únicamente cuando o bien esté referida la medida a “zonas” que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano, o bien con apoyo en alguno de los otros objetivos preestablecidos por la LOUA en su artículo 9, como pudiera ser, verbigracia, el cambiar la ciudad consolidada para implantar una dotación. En efecto, sobre el particular, se exige por la LOUA que el PGOU habrá de «Procurar la coherencia, funcionalidad y accesibilidad de las dotaciones y equipamientos, así como su equilibrada distribución entre las distintas partes del municipio o, en su caso, de cada uno de sus núcleos. La ubicación de las dotaciones y equipamientos deberá establecerse de forma que se fomente su adecuada articulación y vertebración y se atienda a la integración y cohesión social en la ciudad...» (artículo 9.E) de la LOUA).

Queremos, por ende, resaltar que para no acatar el mandato de sostén de lo existente en la ciudad (histórica o de ensanche), sólo puede acudirse al resto de valores revelados por el legislador autonómico en su artículo 9, y no a cualquier otro no específicamente previsto, pues como excepción que resultaría, ha de interpretarse, su posibilidad, de forma muy acotada y restringida.

Si bien, hemos de agregar, que el mantenimiento de la «ciudad consolidada» no sólo está previsto como un mandato al planificador, sino que, con carácter general, forma parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo el deber (entre otros) de contribuir «en los términos previstos en esta Ley, a la adecuada ... dotación y mantenimiento de la ciudad consolidada de acuerdo con las previsiones del planeamiento» (artículo 51.1.A).b) de la LOUA). Y, a mayor abundamiento, se prevé que parte de los importes de las sanciones urbanísticas habrán de destinarse especialmente a actuaciones «en equipamientos y espacios libres dentro de la ciudad consolidada» (artículo 197.2 de la LOUA), por lo que tratándose de “reequipar” sólo podrá afectar a la «zona de ensanche».

En suma, estimamos que la LOUA impetra un objetivo meridianamente claro, indubitado, inequívoco e inconcuso, cual es el mantenimiento de la «ciudad consolidada» o «existente», y que si algo se ha de alterar de la misma (ya sea del casco histórico, o del ensanche), sólo podrá venir determinado ante dos situaciones:

1º.- Ser zonas que provengan de procesos inadecuados de desarrollo urbano,

2º.- Porque se va a promover algún otro objetivo de los previstos por el artículo 9 de la LOUA (y no otro).

Esto, de suyo, supone un límite a la discrecionalidad del planificador en relación con la «ciudad existente».

Ángel Cabral González-Sicilia (Col. nº A-5.336)

Abogado

Socio de Bufete Génova